Случившийся на прошлой неделе кризис лишний раз подтвердил, что в документах самого разного уровня, якобы определяющих «стратегию» развития регионов Северо-Запада, форма доминирует над содержанием. И такой подход необходимо срочно пересмотреть.

На фоне недавних рублево-долларовых ралли иначе, как курьезом, не назовешь обсуждение деловыми кругами и общественностью инвестиционной стратегией развития Санкт-Петербурга до 2030 года. Дело в том, что в ней, как ни в чем ни бывало, взят за основу наиболее оптимистичный «инновационный сценарий» развития, в соответствии с которым среднегодовые темпы роста экономики будут 2,5-3% (тогда как по последней оценке Центробанка в 2015-2016 годах они будут близки к нулю), цена на нефть не опустится ниже 90 долларов за баррель (на момент подготовки материала он едва превышал 60 долларов), а темпы увеличения зарплаты опередят экономический рост. Разработчики оправдывали выбор инновационного сценария тем, что инвестиционная стратегия не должна входить в противоречие со Стратегией социально-экономического развития города до 2030 года, в котором данный сценарий также взят за основу. Соответствия документов друг другу добиться вроде бы удалось, но от непредвиденных изменений главный стратегический документ города на Неве, выходит, оказался не застрахован.

Кризисам тут не место!

Впрочем, случай Санкт-Петербурга вовсе не уникален. Тем же самым «грешат» стратегии других регионов Северо-Запада, которые по умолчанию взяли за основу самый оптимистичный сценарий, не слишком заботясь о проработке других возможных сценариев развития ситуации. По мнению начальника отдела территориального стратегического планирования МЦСЭИ «Леонтьевский центр» Артура Батчаева, наряду с благоприятным, средним и прочими вариантами в стратегических планах вполне может содержаться сценарий, предусматривающий описание особенностей развития региона именно в условиях кризиса.

«В случае углубления кризисных явлений, в дополнение к стратегиям, в регионах могут разрабатываться антикризисные программы, предусматривающие широкий спектр мероприятий: организация и проведение общественных работ, поддержка системообразующих предприятий, предоставление налоговых льгот, снижение административного бремени, поддержка малого предпринимательства», — перечисляет он.

Идентичную картину можно увидеть в федеральных долгосрочных документах. Взять хотя бы Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 года (утвержден правительством страны в прошлом году). Все три изложенных в нем сценария берут за основу допущение, что с 2013 по 2030 годы мировые цены на нефть марки Urals будут находиться в диапазоне от 90 до 110 долларов за баррель (в ценах 2010 года). В этом отношении федеральные и региональные власти сейчас находятся в одной лодке — и тем, и другим предстоит поломать голову, как заложить в программные документы такие риски, как падение цен на черное золото, ослабление рубля и санкции.

Конфликт формы и содержания

По своей природе модель стратегического планирования пронизывает все управленческие этажи. Принятый летом нынешнего года закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (вступил в силу 11 июля 2014 года) затронет каждый из них. Планировать приучат всех — правительство, субъекты, муниципалитеты. Набор разнообразных стратегических документов попробуют унифицировать, придав им фиксированную структуру (для каждого уровня управления и вида документа она своя) и горизонт планирования, по истечении которого должна следовать их корректировка. Крайний срок, к которому пакет всех необходимых долгосрочных документов должен быть готов, установлен 1 января 2017 года.

Фактически на каждом из обозначенных уровней стратегии были и до принятия закона. На федеральном уровне не первый год существует Стратегия-2020, несколько позже появился уже упоминавшийся прогноз развития страны до 2030 года. Различные стратегии до принятия закона были и у регионов. Другое дело, что они чаще всего не были увязаны с другими стратегиями, концепциями и программами на горизонтальном (региональные документы) и вертикальном (федеральные документы) уровнях. Достаточно посмотреть на горизонт планирования регионов Северо-Запада. У Коми, Карелии, Вологодской и Псковской областей стратегия составлена на период до 2020 года, у Ленинградской области — до 2025, Архангельская и Новгородская области, Ненецкий автономный округ и Санкт-Петербург распланировали свое развитие до 2030 года. Мурманская область соединила в одном документе планы до 2020 и 2025 годов, Калининградская область вообще обошлась без указания точных сроков, ограничившись в названии формулировкой «на долгосрочную перспективу». Эксперты вдобавок ко всему отмечают присущие региональным стратегиям декларативность, слабую проработанность, равно как и отсутствие внятных механизмов их реализации. Теперь их ждет реорганизация и доведение до кондиций. Куратором разработки таких документов от правительства теперь станет Министерство экономического развития, которому отошли функции распущенного осенью Министерства регионального развития.

Ровным счетом те же самые огрехи вылезли наружу в муниципалитетах. Когда сотрудники Высшей школы экономики (ВШЭ) в СПб совместно с «Леонтьевским центром» провели комплексный анализ документации муниципальных образований Ленинградской области, то оказалось, что в них не продуманы целевые и прогнозные показатели, ресурсное обеспечение, механизмы контроля. Кроме того, муниципалы совершенно не смотрят дальше своего носа — межмуниципальное взаимодействие и межмуниципальные проекты в стратегиях отсутствуют как таковые.

План местности

А вот о стратегиях федеральных округов напрямую в законе ничего не сказано. Вместо этого в тексте фигурирует понятие «макрорегион», по поводу которого с уверенностью можно сказать одно: под ним понимаются два и более субъекта страны. Более точно его состав не определен. Как выяснилось позднее, незримо понятие федерального округа в документе все же присутствует. Словосочетание «федеральный округ» изначально присутствовало в тексте закона, но позднее ему нашли замену в виде термина «макрорегион», имеющего более широкое значение и включающего в свой состав в том числе и федеральные округа. Федеральные округа — не единицы административно-территориального деления, а административно-управленческие образования, объяснила мотивировку подобного решения заместитель директора департамента стратегического развития и государственной политики в сфере территориального планирования Елена Рожкова на тринадцатом общероссийском форуме «Стратегическое планирование в городах и регионах России». Работу по подготовке стратегий макрорегионов возложат на Минэкономразвития.

В АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад» (в наблюдательный совет организации входят губернаторы всех регионов СЗФО и представители крупнейших компаний округа, а его председателем является полномочный представитель президента в СЗФО Владимир Булавин), тем временем не оставляют попыток самостоятельно создать стратегию развития всего Северо-Западного округа. Позиция руководства партнерства «Северо-Запад» состоит в следующем: федеральные округа подпадают под законодательное определение понятия макрорегиона, а соответственно для межрегиональной координации им необходима отдельная стратегия, стыкующая друг с другом стратегии отдельных регионов. На взгляд заместителя председателя экспертного совета АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад» и бывшего заместителя министра регионального развития Александра Викторова, у регионального и муниципального уровня есть свои интересы, но выстраиваться они должны в одну стратегию федерального округа.

«Естественно, те позиции, которые заложены в стратегии округа, должны быть отражены в стратегии следующих уровней, но это не значит, что муниципальные и местные документы должны транслировать стратегию окружную. Они должны включать основные позиции, но развивать их с точки зрения собственных интересов», — комментирует он.

Между тем, окружная стратегия у Северо-Запада уже есть (была разработана ВШЭ СПб и принята федеральным правительством в 2011 году), теперь ее хотят обновить и еще раз предложить на рассмотрение федеральному центру. Стратегию необходимо привести в соответствие с законом «О стратегическом планировании в РФ» и теми нормативными документами и подзаконными актами, которые появятся в течение 2015 года, а также изменить некоторые целевые установки в связи с нынешними экономическими условиями, рассказывает о стоящих задачах Александр Викторов.

От конкуренции к партнерству

А задача действительно не из простых — создателям необходимо будет предложить регионам с различными стартовыми условиями, качеством жизни и социально-экономическим потенциалом устойчивый источник роста на время кризиса. Кроме того, стратегия должна носить консенсусный характер и быть в состоянии примирить регионы, конкурирующие между собой за федеральное финансирование, инвесторов, кадры. Понятно, что интересы регионов отличаются, и между ними есть конкуренция, которую никто не отменял, но она должна существовать на определенном уровне, а также быть понятной и интересной частному сектору.

«У нас были ситуации, когда два региона одного округа конкурировали, по сути, за одно и то же предприятие, обещая обеспечить продукцией всю страну чуть ли не до Владивостока. В таком виде конкуренции быть не должно. Есть вопросы, которые нужно координировать на уровне округа», — говорит Александр Викторов.

Инструмент реализации стратегии — перечень приоритетных инвестиционных проектов тоже нуждается в актуализации. «Список инвестиционных проектов необходимо скорректировать, чтобы он придал необходимый вектор развития. Тот список, который есть на сегодняшний день, является разносторонним и не приводит к нужным показателям. Часть этих проектов уже выполнена, и их необходимо поменять на другие, есть небольшая часть, которая оказалась несостоятельной. Реализацию проектов необходимо ежегодно мониторить и по необходимости вносить в них изменения. Стратегии — это прогноз, который может быть оправдан, может быть не очень оправдан, поэтому регулярный мониторинг необходим», — напоминает Александр Викторов.

Артур Батчаев полагает, что в текущей экономической ситуации из бюджета в полной мере должны финансироваться наиболее значимые мероприятия для развития региона. Помимо бюджетных средств, для реализации стратегий могут использоваться другие виды ресурсов (объекты недвижимости, топливно-энергетические ресурсы и пр.), часть из которых может относиться к частному сектору экономики, указывает эксперт.

«Необходимо учитывать, что стратегическое планирование применяется не только в практике государственного и муниципального управления. Большинство крупных частных компаний, активно позиционирующих себя на рынке, имеют собственные долгосрочные стратегии развития. Разрабатываемые в регионах стратегии должны быть в обязательном порядке увязаны с долгосрочными планами развития частных компаний», — добавляет Артур Батчаев.

По мнению президента ВШЭ СПб Александра Ходачека, для бизнеса в стратегических документах необходимо прописать вещи, которые четко определяют сегодняшнее положение дел: количество жилья в квадратных метрах на одного человека, протяженность линий метрополитена и скоростных дорог, прогнозные характеристики основных макроэкономических показателей, объем иностранных инвестиций на одного жителя в сравнении со среднеевропейскими значениями или хотя бы странами бывшего восточного лагеря. «Дальше можно будет определять то, как мы будем улучшать эти показатели в течение ближайших 15-20 лет, — поясняет Александр Ходачек. — Пока же в долгосрочных документах есть конечный результат, но нет реальной точки отсчета, характеризующей то, где мы сейчас и на сколько процентов достигнут норматив или стандарт проживания и качества городской среды».

дек 2014

Стратегии желаемые и действительные

Александр Ходачек, президент Высшей школы экономики в Санкт-Петербурге

Стратегические документы на уровне регионов и муниципалитетов в настоящий момент во многом остаются набором благих пожеланий, зачастую принятым накануне выборов. С утверждением закона No 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» перспективные стратегические документы, которые должны подготовить регионы и муниципалитеты, будут подлежать регистрации, что предусматривает единый методологический подход к их разработке, оценке и определенный горизонт планирования до 2030 или 2035 года. При этом необходимо принимать во внимание, что стратегические документы быстро устаревают, пока проходят через бюрократическую систему их подготовки и утверждения нормативными актами. Для того чтобы этого не происходило, нужен их регулярный статистический мониторинг (лучше каждые полгода) и возможность корректировки и внесения изменений в отдельные элементы по согласованию с региональными правительствами и бизнесом, но обязательно при сохранении основных долгосрочных приоритетов и целей.

Наконец, при подготовке окружной стратегии необходимо сделать акцент на транспортно-логистической и внешнеэкономической функциях, которые ярко выражены на Северо-Западе. Макрорегион сейчас обладает развитой системой портовых комплексов: Мурманск и Архангельск на севере, система портов в акватории финского залива (Высоцк, Приморск, Выборг, Санкт-Петербург, Бронка, Усть-Луга), а также Калининград и Балтийск. На эту функцию должны накладываться другие вопросы стратегического управления: приоритеты развития страны в Северо-Западном макрорегионе, развитие международных транспортных коридоров, приграничных территорий, железнодорожных, таможенных и автомобильных пунктов пропуска, открытие внутреннего водного пространства для иностранных судов.

[URL]